Problematisk svingdørspraksis i Utenriksdepartementet?

At UD nå granskes i forbindelse med Epstein-koblingene, fremstår både som riktig og nødvendig, skriver innleggsforfatteren. Her utenriksminister Espen Barth Eide (Ap). Foto: Tor Erik Schrøder, NTB

UDs svingdørspraksis kan ha svekket skillet mellom politikk og embetsverk.

De siste ukers avsløringer om norske koblinger til Jeffrey Epstein reiser et større spørsmål enn enkeltsaker:

Har Utenriksdepartementet (UD) utviklet en praksis der grensene mellom politikk og embetsverk er blitt så uklare at faglige vurderinger og regelverk i enkelte situasjoner blir vanskeligere å ivareta?

Kan denne uklarheten bidra til å forklare hvorfor UD kan ha brutt etablerte forvaltningsprinsipper?

Grunnleggende prinsipp

UD skiller seg fra resten av statsforvaltningen på ett særegent punkt: svingdøren mellom embetsverk og politisk ledelse. I motsetning til andre departementer er det ikke uvanlig at embetsfolk utnevnes til statssekretærer, for så å gå tilbake til embetsverket igjen.

Denne praksisen utfordrer et grunnleggende prinsipp i norsk forvaltning, nemlig skillet mellom politikk og administrasjon. Dette skillet er ikke bare organisatorisk, det er selve legitimitetsgrunnlaget for det norske politiske systemet. Når rollene glir over i hverandre, blir også ansvarslinjene mindre tydelige.

Når lojalitet veier mer enn faglighet

I min masteroppgave, basert på blant annet intervjuer med administrative toppledere i fem departementer, fant jeg at politiske hensyn ofte gis større vekt enn faglige vurderinger når det tilrettelegges for beslutninger i forvaltningen.

Topplederne beskriver at «ting haster mer», og at medietrykk og politiske signaler gjør det vanskeligere å levere solide beslutningsgrunnlag. Flere fortalte at utredningsinstruksen, hvis formål er nettopp å sikre tilstrekkelig kvalitet i beslutningsgrunnlag for statlige tiltak, tidvis må vike når tempoet i politiske prosesser øker.

Det er alvorlig i seg selv. Men koblet med UDs svingdørspraksis blir konsekvensene mer omfattende. Når embetsverk og politisk ledelse glir over i hverandres roller, svekkes balansen som skal sikre faglighet, nøytralitet og politisk gjennomføringskraft samtidig.

Svakere etterlevelse?

I UD kan én og samme person i løpet av kort tid bevege seg fra politisk ledelse til embetsverk – og tilbake igjen. Kollegene skal forholde seg til vedkommende i begge funksjoner. Det inviterer til rollekonflikter, lojalitetspress og selvpålagte begrensninger. Effekten kan bli færre motforestillinger og svakere etterlevelse av lover og instrukser.

I tillegg kommer UDs rotasjonssystem, der fast ansatte og utnevnte embetsfolk forflyttes mellom departementet i Oslo og utenriksstasjonene etter normerte perioder. Ordningen skal sikre kompetansestyring og kontinuitet, men kan samtidig bidra til en kultur der lojalitet og mobilitet vektes høyt, og hvor terskelen for å si fra om kritikkverdige forhold blir høyere.

Epstein-saken som symptom – ikke årsak

At UD nå granskes i forbindelse med Epstein-koblingene, fremstår både som riktig og nødvendig. Det handler ikke bare om personer, men om strukturer som kan skape situasjoner der forvaltningens oppdrag om å sikre gode og etterprøvbare beslutningsgrunnlag blir mer krevende.

Funnene i min forskning samsvarer med dette bildet:

• Politisk lojalitet gis ofte større vekt enn faglig uavhengighet.
• Embetsverket velger sine kamper for ikke å skade relasjonen til politisk ledelse.
• Utredningsinstruksen fremstår for mange mer som et ideal enn som et krav.
• Alternative løsninger utredes sjeldnere når politisk trykk øker.

Når UD i tillegg praktiserer en svingdør mellom embetsverk og politisk ledelse, skyves spenningene helt inn i kjernen av departementets arbeid.

En forvaltningsmodell ute av balanse

Det norske embetsverket er uavsettelig. Derfor forventes det at embetsverket skal være både lojalt og faglig uavhengig. Denne «rolleuklarheten» er en sikkerhetsventil. Politikerne setter mål og retning, mens fagfolk sikrer kvalitet, ansvarlighet og langsiktighet.

Men når politisk lojalitet blir sterkere og mer implisitt – og når embetsverket ikke alltid opplever at motforestillinger er ønsket eller trygt, forsvinner balansen. Da forsvinner også noe av fundamentet for hvorfor politiske skifter ikke skal kreve utskifting av embetsverket.

Bør undersøke UDs svingdørspraksis

Debatten etter Epstein-avsløringene har i stor grad handlet om enkeltsaker. De er viktige. Men vi trenger også et klarere bilde av systemene som omgir dem.

Det uavhengige granskingsutvalget som nå skal nedsettes, bør derfor undersøke UDs svingdørspraksis og hvordan denne påvirker rolleforståelse, lojalitet, faglighet og etterlevelse av lover og regler.

Kanskje er det først når vi ser disse strukturelle forholdene i sammenheng at vi også fullt ut forstår enkeltsakene som er kommet frem den siste tiden?

En bred og uavhengig gjennomgang av Utenriksdepartementet kan bidra til å kaste lys over hvordan mekanismene faktisk virker og sikre at alle relevante forhold legges åpent frem.

I så måte kan en bred granskning av UD vise seg å være et av de viktigste tiltakene for å styrke tilliten, tydeligheten og robustheten i norsk utenrikstjeneste fremover.