Utvalg ville lovfeste følgene av ugyldighet – forslaget ble forkastet

Det ganske så tekniske spørsmålet om virkningen av at et forvaltningsvedtak kjennes ugyldig, har fått et uvanlig stort publikum den siste tiden. Årsaken er Høyesteretts dom i Førdefjord-saken, der departementets vedtak om å tillate Nordic Mining å deponere gruveavfallet i fjorden ble kjent ugyldig.

Dette reiser minst to spørsmål:

• Sivilprosessuelt: I hvilken grad binder denne dommen Nordic Mining, når søksmålet ikke var rettet mot dem, men mot staten?
• Forvaltningsrettslig: Hva plikter departementet å foreta seg i kjølvannet av Høyesteretts avgjørelse? 

Når det gjelder det siste, har regjeringen fremholdt at dommen kun har den følge at departementet plikter å behandle saken på nytt. Gruveselskapet – som fastholder at vedtaket er gyldig – kan i så fall på egen risiko velge å fortsette som før, inntil et nytt forvaltningsvedtak eventuelt sier noe annet.

Naturvernerne har på sin side vært like klare på at dommen etter deres syn innebærer at det ikke lenger eksisterer noen tillatelse for Nordic Mining til å fortsette virksomheten, og at selskapet derfor nå bryter både Høyesteretts dom og forurensningsloven ved å fortsette.

Denne saken er ikke første gang spørsmålet om en doms forvaltningsrettslige virkning overfor tredjepart, i dette tilfelle Nordic Mining, har vært oppe i domstolene. Så sent som den 5. juni i år kom Hålogaland lagmannsrett til at et vedtak om å tillate vindmøller i Finnmark var ugyldig. Lagmannsretten skrev i den anledning:

«Vindkraftanlegget er oppført og har vært i drift i flere år. Lagmannsretten presiserer derfor at rettsvirkningen av at vedtaket er ugyldig, ikke er at turbinene må rives eller at anlegget umiddelbart må legges ned. (...) Feilen tilsier imidlertid at det må foretas en fornyet og tilstrekkelig utredning (...)»

Ny forvaltningslov

Stortinget vedtok i fjor en flunkende ny forvaltningslov, som er ventet å tre i kraft neste år. I den sammenheng ble spørsmålet om rettsvirkningen av ugyldighet drøftet fra flere vinkler.

Forvaltningslovutvalget, som ble ledet av Inge Lorange Backer, foreslo i NOUen en helt ny lovregel, der det skulle sies uttrykkelig at en ugyldig avgjørelse «ikke skaper rett eller plikt etter sitt innhold». 

I høringsrunden fikk forslaget blandet mottakelse. Sivilombudet skrev blant annet at «både forutsigbarhetsbetraktninger og hensynet til tilliten til norsk forvaltning tilsier at borgerne i alminnelighet bør kunne stole på at de faktisk har de tillatelser mv. som forvaltningen har gitt inntil de eventuelt blir formelt opphevet eller omgjort».

Departementet kom til at forslaget ikke skulle følges opp, og skrev blant annet:

«Utvalgets forslag om å slå fast i loven at en ugyldig avgjørelse ikke skaper rett eller plikt etter sitt innhold, henger nært sammen med forslaget om å gå bort fra skillet mellom angripelige og uangripelige vedtak. Departementet er enig med utvalget i at skillet mellom angripelige vedtak og nulliteter i mange tilfeller kan fremstå som uklart og komplisert. Samtidig er departementet av den oppfatning at det er et viktig prinsipp at borgerne kan forholde seg til vedtak som er fattet av det offentlige, og at de normalt bør kunne legge til grunn for eksempel at en tillatelse til å drive en virksomhet er gyldig inntil forvaltningen trekker den tilbake.»

Tredjeparter

Situasjonen i Førdefjord-saken, der den begunstigede i vedtaket ikke selv er part i tvisten domstolen har behandlet, ble naturlig nok ikke drøftet av Forvaltningslovutvalget. Tvistelovutvalget, derimot, gikk inn i dette. I den NOUen utvalget avga i 2001, ble akkurat denne problemstillingen trukket frem som et problem, fordi den kan skape uklarhet om den faktiske virkningen av en dom på ugyldighet.

Tvistelovutvalget foreslo derfor en regel om at den som reiser sak om gyldigheten av en tillatelse, skulle pålegges å rette søksmålet også mot den begunstigede i tillatelsen. Utvalget skrev:

«Etter Tvistemålsutvalgets syn er det grunn til å stille spørsmålet om det bør innføres regler om tvungent prosessfellesskap i offentligrettslige trepartsforhold. Det kan hevdes at den rettstilstand som er etablert ved Rt. 1998 side 623 reelt sett bidrar til uheldige løsninger. På et vis kan man medvirke til å gi saksøkeren uriktige forhåpninger om hva han kan oppnå når man tillater at søksmålet kan fremmes kun mot det offentlige. En ugyldighetsdom mot det offentlige vil ikke ha rettskraftvirkning overfor den begunstigete part. Selv om saksøkeren får medhold fullt ut, vil det ikke innebære noe mer enn at det offentlige får plikt til å vurdere omgjøring. I denne vurderingen vil det være et meget tungtveiende argument om det foreligger en begunstiget part som har innrettet seg etter vedtaket. Det samme gjelder langt på vei selv om domstolen skulle komme til at vedtaket lider av så grove kompetansemangler at det må betraktes som en nullitet. Heller ikke en slik dom vil ha rettskraftvirkning i forhold til den begunstigete part. På mange måter vil derfor den frihet saksøkeren er gitt til å velge om han vil saksøke bare det offentlige eller også den begunstigete part lede til at det er stor usikkerhet om dommens virkninger. Man kan si det slik at forvaltningen – dersom vedtaket kjennes ugyldig – sitter igjen med betydelig grad av frihet til å avgjøre hva som blir det endelige utfall av saken.»

Heller ikke dette forslaget ble fulgt opp. Departementet viste i proposisjonen til at det var lite behov for en regel «som medfører en byrde for både saksøkeren og tredjeperson i tilfeller hvor de ikke ønsker det». Og videre:

«Etter departementets syn har dette en klar side til domstolenes veiledningsplikt. Domstolene bør på et tidlig stadium i saksforberedelsen få klargjort hva saksøkeren ønsker dom for, og om nødvendig klarlegge overfor saksøkeren de begrensede subjektive rettskraftsvirkninger en dom vil ha dersom ikke tredjeperson trekkes inn i saken.»

Skal svare ESA i dag

For de tusener på tusener som bare ikke KAN får nok av den forvaltningsrettslige ugyldighetsproblematikken gjennom sommerferien, så har Erik Boe så sent som i mars utgitt boken «Hva skjer når offentlig forvaltning svikter?». Her har han skrevet et helt kapittel om hvorvidt ugyldige vedtak «alltid, aldri eller noen ganger» må omgjøres. Han antyder blant annet at selve betegnelsen «ugyldig» kan bidra til overdrevne forventninger. 

«Det er fort gjort å tenke som så: "ugyldige" vedtak kan da ikke få bestå? Resonnementsmåten er besnærende. Umiddelbare slutninger trekkes fra et begrep som er så fangende som ugyldighet er. Hvem kan med hånden på hjertet si seg fri fra å resonnere slik, i det minste av og til? », skriver Boe, og advarer deretter mot at slik dedusering etter hans syn overser at ugyldighet «er en karakteristikk og abstraksjon, ikke et håndgripelig fenomen».

Regjeringen har varslet at den, som følge av Høyesteretts dom i Førdefjord-saken, vil vurdere Nordic Minings tillatelse på nytt, og samtidig gitt selskapet beskjed om det kan fortsette virksomheten inntil dette er gjort. ESA har samtidig rettet spørsmål til norske myndigheter om hvordan dommen skal følges opp.

Dette spørsmålet har departementet frist til fredag 3. juli med å besvare.