Forskning og kommunestørrelse

Det er et helt legitimt politisk standpunkt, men forfatterne viser til en forskningsrapport (som viser seg å være en power point-presentasjon uten noen egen forskningsrapport som kilde) og fremstår da som formidlere av forskningens status på området kommunesammenslåinger og kommunestørrelse. Som forsker på kommuner synes jeg derfor det er viktig å nyansere synspunktene de tre forfatterne kommer med.

Åpen

For det første skriver de egentlig om to tett sammenvevde, men likevel forskjellige problemstillinger. Det ene er knyttet til kommunesammenslåing, det andre til kommunestørrelse.

La oss se på kommunesammenslåinger først. Dessverre mangler vi gode studier av de økonomiske effektene av kommunesammenslåinger (dette er en oppfordring til alle interesserte økonomer der ute!). Mye av dette skyldes nok at økonomiske data (spesielt kommuneregnskap) er vanskelig å sammenligne før og etter kommunesammenslåingen, noe også Statistisk sentralbyrå (SSB) eksplitt påpeker.

Derfor må vi se til internasjonale studier. Spesielt er det relevant å sammenligne Norge med den store sammenslåingen i Danmark i 2007. Dette fordi norske og danske kommuner spiller omtrent like viktige roller som tjenesteytere av sentrale gode i utviklede velferdsstater. Gode danske studier viser, som de fleste studier fra kommunesammenslåinger i andre land, at det ikke blir billigere å drive de nye, sammenslåtte kommunene. Kort sagt er det lite stordriftsfordeler å hente på kommunenivå. Eventuelle stordriftsfordeler ligger på de «store» områdene på institusjonsnivå, altså den enkelte skole eller pleiehjem. Sammenslåinger i Danmark førte ikke automatisk til sammenslåing av skoler og pleiehjem, mye på grunn av en utstrakt politisk motstand mot dette. Studier viste imidlertid at sammenslåtte kommuner opplevde en styrking av fagmiljø på de fleste områder (Houlberg 2016; Indenrigsministeriet 2013).

Dette bringer oss naturlig til spørsmålet om kommunesammenslåing følges av sentralisering innad i de nye kommunene. Det som er klart, er at den nye kommuneadministrasjonen nesten alltid flyttes til senterkommunen (den største). Hvorvidt dette fører til at folk flytter etter, er mindre klart. En norsk studie av 14 kommunesammenslåinger før kommunereformen viste at 9 av de sammenslåtte kommunene hadde hatt mindre sentralisering enn sammenlignbare, ikke sammenslåtte kommuner (Proba 2013). I Danmark er det en sentralisering av bosetting til sentrum av de nye kommunene, men det er vanskelig å påvise at kommunesammenslåing er årsaken til dette. Sentraliseringen var noe som hadde pågått i lang tid før sammenslåingene (Houlberg 2016).

Så kort til påstanden om at smått er best. Det vises stadig til innbyggerundersøkelsen, en landsomfattende survey som gjennomføres annet hvert år av DFØ. Fra den første undersøkelsen i 2010 til siste i 2024 er det stadig vist til bivariate korrelasjoner mellom kommunestørrelse og tilfredshet med ulike kommunale tjenester. Slike analyser viser nokså konsistent høyere tilfredshet i små kommuner. Det er likevel et problem å påstå at det er kommunestørrelsen som er årsaken til denne forskjellen. Store og små kommuner avviker nemlig systematisk på en rekke andre dimensjoner. På kommunenivå vet vi at små kommuner er mer perifere og at de har bedre økonomi (delvis på grunn av betydelige overføringer fra staten). På befolkningsnivå vet vi at små kommuner har en større andel eldre, menn, og personer med lavere utdanning. Når vi kontrollerer for disse forholdene, finner vi ingen statistiske forskjeller mellom små og store kommuner i de to siste innbyggerundersøkelsene.

Til slutt vil jeg be forfatterne om å se nærmere på Generalistkommuneutvalgets (NOU 2023:9) utredning. En hovedkonklusjon er at små og perifere kommuner i mindre grad enn store kommuner klarer å møte lovkrav, et sentralt mål på tjenestekvalitet. Utredningen viser også at små og perifere kommuner i mindre grad klarer å rekruttere høyt kvalifisert arbeidskraft.

Det er ikke tvil om at dagens kommunestruktur, med 357 kommuner der nesten halvparten også etter kommunereformen har mindre enn 5000 innbyggere, står under et betydelig press. Hovedutfordringen er at befolkningsveksten stagnerer og går ned i små og perifere kommuner, mens den vokser i store og sentrale kommuner. Samtidig eldes befolkningen, noe som merkes aller sterkest i små og perifere kommuner. Dette skjer uansett hvilket politisk parti som sitter med regjeringsmakten.

Kan denne enorme utfordringen løses med mer penger til kommunene? Enda mer til små distriktskommuner? Vi bruker allerede enorme summer på distriktspolitikk i Norge, mye mer enn i de andre skandinaviske landene, uten at det har stoppet sentraliseringen eller fått ungdom til å flytte tilbake til bygda. Vi har hatt råd til det. Vil vi ha det i uoverskuelig fremtid? Svaret som gis i regjeringens perspektivmelding tyder ikke på det. Færre og større kommuner løser neppe alle utfordringer kommune-Norge står overfor, men det vil utvilsomt være ett element i løsningen.